再エネが入らないのは誰のせい?:接続保留問題の重層的構造(その3)

前々回前回と、「いわゆる接続拒否」問題について取り上げてきました。この3回連続シリーズの最終回として、前回までの接続可能量問題や接続料金問題の議論と一見無関係のように見える「透明性の問題」について議論したいと思います1。電力系統や電力市場の透明性 (トランスペアレンシー) は特に欧州と北米でこれまで深く議論が進められてきています。この透明性の問題こそが、今回の一連の問題で多くの人が不平・不満に思い、かつ誤解と神話が生まれやすい最大の要因であると筆者は分析します。

なぜ多くの人が不満に思うのか?

今回の一連の電力会社の接続申込回答保留は、再エネ事業者(特に太陽光発電事業者)やその出資者に大きな衝撃を与えました。発電事業者の中には、なぜ高額な接続料金を請求されるのか、なぜ突然保留して検討する時間が必要なのか、十分に説明されず不満に思っている事業者も多いようです。この不信感や不安感は事業の不確実性や投資リスクを増大させ、結果的に再エネ導入にブレーキをかけてしまいます。公益性が高い電力系統を所有・運用する会社は、たとえ私企業であっても国民や社会全体に対して高い説明責任を追わなければなりません。それができないと、市場支配力の不当な行使、と多くの人の目に映ってしまいます。

例えば、前回で「価格シグナル」について言及しました。これは今回の透明性の問題を示す良い例だと思います。本来、「ここにつなぐと国民負担が増えますよ」「よその空いてるところでやった方がお安いですよ」というメッセージ自体は日本全体の再エネ導入の観点から決して悪いことではないのに、多くの事業者は「なぜそんなに高額なんだ?」「接続拒否だ!」と猜疑心を抱く結果になっています。それはなぜでしょうか? その理由は、その「価格シグナル」が適切に設計された透明性の高い市場から発せられる本当の意味での価格シグナルではないからです。透明性の高い市場が整備されていない限りは、電力会社がいかに「丁寧に」説明しようとも、最後まで不透明性がつきまといます。

例えば株式市場のような透明性の十分高い市場から出た価格シグナルであれば、「その情報はウソだ!」と疑心暗鬼になったりせず多くの人が納得することでしょう。現在の株式市場をはじめとするさまざまな市場は、市場プレーヤーから(ひいては国民全体から)それなりに信頼されています。それは、ひとえに高い透明性があるからです。裏を返せば、多くのプレーヤーが不平不満を言うのは、システムとして透明性が欠如しているという別のシグナルだと見ることもできます。

とはいえ、透明性や説明責任の欠如を感じたとして、電力会社をやり玉に挙げるだけでは問題はほとんど解決しません。電力会社の現場の方々は誠心誠意頑張ってると思います(少なくとも私が知ってる電力マンはみなそうです)。しかし、透明性は現場の努力や誠意だけで解決するものではありませんし、現場に責任を押し付けてもいけません。この問題はそもそも制度設計の構造的問題だからです。そしてここで言う透明性とは、単に情報開示や説明責任だけでなく、格差のない情報収集や公平な意思決定というプロセスまで包含します。

以下、出力抑制問題を例にとって、透明性が如何に重要であるかを例証していきたいと思います。出力抑制については前々回で短く触れましたが、この問題も先の「価格シグナル」と同様、透明性と制度設計の問題に還元することができます。

出力抑制が物議を醸すわけ

例えば九州電力では、現在接続申込の回答を保留中ですが、無補償の出力抑制などの一定の条件を満たす場合は個別協議に応ずる、としています。これは、保留を避けたい発電事業者は不利な条件を仕方なく飲むしかない、という意味にも解釈でき、「市場支配力の不当行使だ!」と発電事業者の不平や不満が集中しているようです。

太陽光や風力など燃料を備蓄できない再エネ電源の出力抑制とは、「余ったら捨てる」ことを意味します。これは一見無駄でもったいない行為のように見えますが、日本全体で考えると「ミクロに見たら一見損なことでも、マクロに見たら得になる(日本全体でもっと再エネが入る)」という問題に置き換えることができます。このような全体最適化問題に対しては、一部のプレーヤーが一時的に損をするように見えるため、より一層の透明性高い情報開示と意思決定と説明責任が必要とされます。

実際に、ある地域のピーク電力とほぼ同じくらいの再エネ電源の設備容量が導入されたとして、発電が需要を完全に上回ってしまう期間は、春秋の晴天日の日中数時間であることを考えると、時間数にして年間100〜200時間程度しかありません。これは年間歴時間8,760時間のわずか1〜2%です。この分の売電収入が得られなかったとしても、本来高い買取価格が保証されているFITスキームでは事業採算性を圧迫するほどの損失にはなりません。風力発電の場合も同様で、需要が最も低くなる春の夜間強風時を想定しても年間100時間を上回ることはあまり考えられません。

上記の試算は雑駁で必ずしも正確ではありませんが、一旦このような傾向を知れば、年間のわずか数%の時間帯に発電事業者が少しずつ出力抑制に応ずることにより、発電過剰の問題は十分解決できることがわかります。必要なのは、太陽光などの設備容量 (kW) があとどれだけ入る/入らないという「入口論」の論争ではなく、日本全体としてどれだけ再生可能エネルギーからの電力量 (kWh) を取れるか、という「出口論」の議論です。そしてその kWh が多くなればなるほど化石燃料を減らすことができ、CO2排出量や輸入依存度・貿易赤字を確実に減らすことができるのです。

不透明な「30日ルール」

一方、FIT法施行規則(経産省省令)では「当該抑制により生じた損害(年間三十日を超えない範囲内で行われる当該抑制により生じた損害に限る。)の補償を求めないこと」とあり、年間30日までは無補償で一般電気事業者(電力会社)が出力抑制を行ってよいことになります。この「30日ルール」が再エネ事業者と電力会社の間で無用の疑心暗鬼を引き起こしている、と筆者は見ています。

この省令で明記された「30日」を単純に計算すると、年間365日のうち約8%にも達します。ここが疑心暗鬼の発生源です。例えば、電力会社(特に送電運用部門)から言えば「いや、30日と書いてありますが、実際に抑制をお願いするのはそのうちの数時間なので、8%も止めることはないですよ」となります。一方、銀行など投資家にとっては「法令文書で書かれている以上、最悪の場合を考えてリスクを想定しなければならない」となります。年間で8%もロスがあることを見込めば、それは当然FIT買取価格を不要に押し上げることになってしまいます。特に今回の回答保留を受け、経済産業省の系統WG案は30日を超えた出力抑制分も補償しないことを示唆しています。事業リスクはますます青天井で上がってしまうという不安が事業者に蔓延するのも無理はありません。

一方、出力抑制に関する国際的な評価手法としては、風力発電が年間に発電するはずだった発電電力量 (kWh) に対して送電会社の要請により発電できなかった電力量の割合(%)で表す手法があります。スペインやアイルランドの風力発電の実績では年間1〜2%程度というデータが出ています。また前述のように簡易的に、総時間数で考える方法(年間8,760時間に対して○時間など)もあります。このような評価手法を用いるだけで透明性がぐんと上がり、不確実性(ひいては事業者の事業リスク)を低減させることができます。経済産業省の系統WG案でも現在このような方法が議論されており、これは評価できる点です。

では具体的に、現状の九州や東北でどれくらい出力抑制を見込めばよいのでしょうか? その答えは筆者にもわかりません。なぜなら日本は国レベルの広域的な系統研究をしたことがないからです。欧州や北米では、ある国や地域に大量の再エネが導入された場合、出力抑制も含めた電力系統の運用をどうすべきかということは、国家プロジェクトレベルで系統シミュレーションが行われています。このような研究は「グリッドスタディ」と呼ばれ、例えばドイツではDENA Grid Studyという有名な報告書が既に2005年の段階で公表されています。日本でも早急に国全体でこのようなグリッドスタディを行うべきです2。これにより、現時点での技術や法制度でどの程度出力抑制が発生するのか、技術や制度が変わればどの程度それが低減できるのかが、ある程度わかることになります。このように国レベルで透明性の高い研究をすることにより不確実性を下げ、多くのプレーヤーの不満や不安を解消することができるようになります。

もうひとつ、日本で出力抑制がしづらい訳

もう一つ、日本で出力抑制が今すぐになかなか実現できない事情があります。出力抑制の指令を出すのは送電会社(現在の日本では電力会社)ですが、現在のFIT法および省令では給電指令所と各発電所との間の双方向通信機能の具備が義務づけられていません。それゆえ、コスト削減のために通信機能を省略する発電事業者(特に小規模事業者)も少なからずいるようです。オンラインで双方向の通信設備さえ整っていれば、給電司令所はマウスクリックで複数の再エネ発電所に信号を送ることができますが、その設備がない発電所には前日に電話連絡という古風な手段を用いるしかありません。電話を受けた発電所も多くは現場で手動操作です。これは送電会社にとって系統運用上大きなリスクを伴います。これはさすがに電力会社のせいすることはできません。通信設備をつけないのは発電事業者側の問題であり、さらには法律で義務づけない規制者側の問題だからです。

これに対し諸外国を見ると、例えばスペインやポルトガルではこのような双方向通信設備が義務づけられています。例えばスペインでは、10 MW以上の再エネ発電所は全て、スペイン全土28カ所に分散配置された地方再エネ制御センターを介して送電会社の中央給電司令所と12秒ごとのリアルタイム通信が可能となっています。送電会社は各再エネ発電所から上がってきたリアルタイム情報から再エネの出力を予測し(日本では再エネは「風任せ」「お天気任せ」と言われていますが、実は再エネ予測技術は世界中でかなりの精度で実用化されているのです)、その情報を元に電力系統が停電を起こさずに安定供給できるかどうかを20分ごとにコンピュータで計算して、スペイン全土の電力系統の運用を行っています。このような情報はなぜか今までほとんど日本語で紹介されていません。

また、デンマークではコジェネレーション(熱電併給、コジェネ)発電所もFITの対象となっていますが、FIT認定を受ける条件として通信設備の具備が要件化されています。なぜコジェネに通信設備が必要なのでしょうか? コジェネは発電プラントの排熱を利用して熱供給を行うためエネルギー総合効率が大きいという利点を持ちますが、熱供給は長距離を輸送することができないため、住宅地などに隣接して設置される小規模分散型電源となるのが特徴です。かつては、分散型電源は予測もできず制御もできず電力の安定供給に支障を来す「厄介なお荷物」と見なされてきましたが、デンマークのFIT認定コジェネは給電指令所との双方向通信が確立されており、送電会社から遠隔監視や緊急時の制御が可能となっています。このことにより、送電会社も分散型電源を安心してたくさん受け入れることができ、そればかりかかつて厄介者だった分散型電源が今度は電力の安定供給の維持に積極的に貢献でき、再エネの大量導入を助ける有力なツールと変わったのです。ここでは、発電事業者にとっても送電会社にとってもウィン=ウィンの関係が構築できています。このように、欧州諸国では、再エネを大量導入するために、先手先手を打って制度設計を考えてきています。

注目すべき点は、スペインやデンマークなどでこのような制度が始まったのは2005年からであり、今から約10年も前の話であるということです。そして日本ではそれから10年近く経っても未だに実現に至っていないことも、事実として重く受け止めなければなりません。日本では、再エネの大量導入はあたかも「10年以上先の夢物語」のように捉えられている風潮が政策決定者にもマスコミにも国民全体にもありますが、現実には世界では「10年も前から着実に進んでいること」なのです。まさに前々回述べた通り、我々日本人が本当に学ぶべき教訓は、「再エネがたくさん入ると大変なことになりますよ!」ではなく、「再エネがたくさん入るとわかっているのに、早いうちから受け入れ準備をしないと大変なことになりますよ!」なのです。

幸い、通信設備の義務化は経産省系統WGでも現在議論され、よい方向に進んでいるようですが、やはり「遅きに失した」という感は否めません。通信要件だけでなく、再エネ導入にあたって技術的には十分解決可能なはずなのに制度的なバリアで実現できないことは山ほどあります。国も電力会社も(そしてマスコミも)再生可能エネルギーの実力をあまりに過小評価して、この10年間海外情報をきちんとウォッチしていなかったツケが回ってきたと言われても仕方ない状況だと言えます。

このようなことを指摘すると「彼らは知ってるのに隠してたのか!」とか「知らなかったとしたら勉強不足だ!」などという意見もすぐ出てくるかと思いますが、事態はそう単純ではありません。このようなことを地道に調査したり研究したりする人はどの組織でもどの分野でも少なからず存在します。しかし問題は、そのような情報や意見が意思決定者層に届きやすいかどうかという構造的な問題です。それゆえ情報収集・意思決定の段階でも多くの人に広く開かれた透明性が重要となるわけです。これは特定の会社や組織だけの問題ではなく、日本全体の問題です。なぜなら、「透明性」とは単に情報開示だけでなく、エネルギー問題のような重要な問題を議論する際に、国民にどれだけ多くの判断材料が公開され意思決定のプロセスが見えるか、ということまで含まれるからです。

透明性の確保には強力な規制機関が必要

余談ですが、最近ドイツのビアホールでわいわい飲んでいたときのこと、一緒にいたアメリカ人の研究者から「ところで、日本の電力市場の設計に責任を負っているのは誰かね? METI(経産省)か?ミスター・シンゾー・アベか?」と真顔で質問されてしまいました。楽しく本場のドイツビールを飲んでる時に突然「Who has responsibility?」とか、アメリカ人はときどきこういう瞬殺性の核心を突く質問をするから困ります。この問題、しがない研究者が酒の席で外国人につっこまれる問題ではなく、本来、日本全体で真剣に議論しなければならない問題です。

欧州や北米では、過去10〜20年に亘って電力自由化の問題に取り組み、発送電分離を進めてきました。その間、いくつかの紆余曲折や試行錯誤があったものの、ドイツの連邦規制庁 (B Netz A)、英国の電力ガス規制庁 (Ofgem)、EUの欧州エネルギー規制協力庁 (ACER) や北米の連邦エネルギー規制委員会 (FERC) のような現在の強力な規制機関の形が出来上がり、送電部門を監督しています。これらの規制機関はいずれも高い独立性を保っており、日本で言うところの三条委員会レベルの独立機関です。先の「Who has responsibility?」に回答するとしたら、本来このような機関を挙げたいところです。翻って我が国の電力自由化・発送電分離の議論に、このような規制機関設立の話題はのぼっているでしょうか?

このように、強力で高い独立性を持った規制機関の設立を後回しにしたまま形ばかりの発送電分離を進めたとしても、健全な制度設計が進むとはあまり期待できません。逆に、独立性の高い規制機関を作ることにより、制度設計のグランドデザインを描くことが可能になるとも言えます。そして市場設計・制度設計は、透明性の問題と強く密接に関連します。例えば公正取引委員会を引き合いに出すまでもなく、公正で透明性高い市場環境を構築し維持するのは、強い規制機関があってこそなのです。そしてその強い規制機関は国民の声によって初めて成り立つものなのです(ゆえに規制機関の人事は国民の代表たる立法府が握っているのが理想的です)。

おわりに(建設的な議論のために)

今回のコラムでは、一連の「回答保留」問題の本質的な要因の分析のために「透明性 (トランスペアレンシー) の問題」について取り上げました。多くのプレーヤーから不平や不満が出るのは透明性の欠如の表れであり、その透明性なくして適切な制度設計ができないことなどを見てきました。また、透明性が必要な事例として、最も技術的に簡単にできるはずの出力抑制がなぜ現状の日本ではうまく行かないのか、というところまで追いかけてきました。問題は、技術的な障壁ではなく、制度設計の不備や強力な規制機関の不在にあることが明らかになりました。透明性の問題は、単に努力目標で情報を開示したりきちんと説明するというレベルではなく、情報収集の段階から意思決定まで国民の間でどれだけ透明性高く議論が行われ、透明で公平公正なルールがあるか、というところにまで行きつきます。

今回のシリーズは3回に亘り、「接続保留」問題を取り上げ、(1) 接続料金問題、(2) 接続可能量問題、(3) 透明性の問題、に切り分けて議論を行ってきました。この問題は複数の問題が重層的に絡み合っており、電力系統全体の設計や社会コストの問題に本質があることを押さえておく必要があることがわかります。この本質を捉えずに特定のセクターの意見ばかりを代弁し、別のセクターを悪者にしたり不備や不作為をあげつらってもあまり解決にはなりません。また、法規制の不備を指摘するにしても、傍観者の立場で糾弾するのではなく具体性・実効性のある全体システム設計を提言しなければなりません。この問題を根本的に解決するために必要なのは、疑心暗鬼にならずに全てのステークホルダーがお互い協力して知恵を出し合って冷静に議論すること、そしてそのようなフェアな議論をするために国民が声を上げて独立性の高い規制機関の設立を求めることだと、筆者は考えています。

今回の「接続保留」問題は、FITや再生可能エネルギー導入に関わるさまざまなねじれ現象や誤解が一挙に顕在化した形となっているようです。しかし、今回の問題が新聞やテレビで大きく報道され、国民の耳目を集めたこと自体は「よいこと」と受け止めたいと思います。そして、日本の再生可能エネルギー導入にブレーキがかかってしまう瀬戸際にあるという危機感も認識しながら、まずは世界の情報を偏りなく公正にキャッチし、どのような再エネ導入のかたちが日本に取ってベストか、よりポジティブで透明性の高い冷静な議論を行っていくきっかけになればと筆者は考えています。

注1  本稿は、「環境ビジネスオンライン」2014年10月6日号10月13日号10月20日号11月3日号に掲載されたコラム『「接続拒否」という新たな誤解と神話』を加筆修正し構成に変更を加えたものです。原稿転載をご快諾頂いた環境ビジネスオンライン編集部に篤く御礼申し上げます。

注2  ちなみに、現在系統WGで議論が進んでいる各電力会社管内の接続可能量の計算は、風力発電や太陽光発電の出力を確率論的に模擬する手法(2σ手法)を用いたり連系線の活用を考慮しないなど国際的に推奨されていない方法を用いており、とてもグリッドスタディと言えるレベルではありません。各国のグリッドスタディに関しては以下の文献(特にp.87〜89の表22)を参照下さい。